Las bases del régimen del suelo

Nota: Artículo redactado antes de la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo

Interesa resaltar ahora que la LS/2007 modifica profundamente la anterior clasificación del suelo de la LRSV suprimiendo una clase (suelo urbanizable) y también las categorías de suelo urbano (significativamente, el no consolidado). La operación legislativa que exige esta nueva correspondencia es sencilla: el suelo urbano consolidado pasa a ser suelo urbanizado y las demás clases y categorías de suelo pasan a ser suelo rural.

1 Principios básicos

El Título II Ley del Suelo (en adelante LS/2007) no puede explicarse sin su inserción dentro de los principios generales que alientan la misma, sobre todo, en aquellos aspectos en que se pretende acentuar una diferencia, que se pretende, notable, con la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante LRSV).

Estas tres ideas básicas son las siguientes:

1ª Las competencias del Estado.

Se insiste con fuerza que la LS/2007 no es una Ley urbanística sino que, por el contrario, se limita a la regulación de las condiciones básicas que garanticen el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales relacionados con el suelo.

2ª El desarrollo sostenible. 

El urbanismo constituye la técnica reguladora del uso de un recurso natural como es el suelo, que debe efectuarse de forma racional y además armonizada con el medio ambiente.

3ª La vivienda.

Los ciudadanos tienen derecho a la vivienda, derecho que se ha visto mermado dado el alto precio de la vivienda y, además, el escaso número de viviendas protegidas a las que aquéllos pueden optar.

Estas tres ideas básicas reciben respuesta en el Título II del siguiente modo:

a) La LS/2007 se limita a la regulación de las condiciones básicas y, por tanto, prescinde de técnicas urbanísticas como la clasificación del suelo, para dejar esta materia en manos de las Comunidades Autónomas. Por tanto, el Título II ya no recoge una clasificación del suelo como hacía la LRSV sino que se limita a disponer las situaciones básicas en que pueda encontrarse el suelo.

b) El desarrollo sostenible pretende, por un lado, romper con el modelo de ciudad dispersa y volver al de ciudad compacta, lo que supone además la potenciación de otros valores diferentes del simple desarrollismo urbanístico que ha provocado la ocupación de cada vez más amplias partes del territorio. Por otra parte, se potencia una nueva situación del suelo, el suelo rural, destacándose para la misma no tanto los aspectos negativos derivados de su denominación anterior como suelo no urbanizable sino, por el contrario, la preservación de sus valores que están unidos a la sostenibilidad. Además, el desarrollo sostenible está unido respecto del suelo a otros valores como el uso del agua, la eficiencia energética, la realización de urbanización con servicios y dotaciones, etc. Incluso el art. 15 regula la evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano.

c) La preocupación de los ciudadanos por la vivienda se hace recaer no tanto en el aumento del parque residencial, sino más bien en el incremento de las viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, lo que significa un precio más asequible para sus adquirentes. La estrella de esta regulación se encuentra en el art. 10 b) de la LS/2007 que dispone que la reserva debe alcanzar, como mínimo, al 30 por 100 de la Edificabilidad residencial prevista.

2 Los deberes básicos de las Administraciones Públicas

El Título II de la LS/2007 se inicia con la fijación de los deberes básicos de las Administraciones Públicas, en correlación con los derechos y deberes establecidos para los ciudadanos en el Título anterior. Se determinan dos tipos de deberes para las Administraciones Públicas: los denominados criterios de utilización del suelo y la publicidad y eficacia de la gestión urbanística (arts. 10 y 11), a los que debe añadirse lo dispuesto en el art. 15 .

El primer deber es el de atribuir el paso de la situación básica de suelo rural a la de suelo urbanizado. Ese deber se inserta dentro del principio general de que la ordenación territorial y urbanística es una función pública (art. 3), correspondiendo a la Administración la dirección y el control del proceso urbanístico. Aquí la LS/2007 acentúa el carácter público del urbanismo y, además, las consecuencias del mismo: la fijación de los terrenos que pueden ser urbanizados es decisión de la Administración, no hay derecho a indemnización por esta decisión, y la Edificabilidad (el derecho de Edificar) no se inserta en el derecho de propiedad. La Administración se debe guiar por tres factores: las necesidades de suelo urbanizado, la evitación de la especulación y la preservación del suelo rural. Por ello la urbanización debe limitarse al suelo adecuado y suficiente para usos productivos y residenciales.

El segundo deber es el de reservar como mínimo el 30 por 100 de la Edificabilidad prevista para ser desarrollada en actuaciones de urbanización (paso del suelo rural a suelo urbanizado) para viviendas sujetas a algún régimen de protección pública en sus diversas variantes. La voluntas legislatoris de la inmediata aplicación de esta norma ha provocado una regulación específica en la disposición transitoria primera, con carácter de aplicación directa para aquellas Comunidades Autónomas que no la realicen en el plazo de un año. Cabe plantear el alcance de esta previsión del art. 10  y si la misma se ajusta a las competencias del Estado, puesto que, además del urbanismo, la vivienda es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y, además, algunas de ellas ya han hecho esta previsión en porcentajes incluso bastante superiores al fijado en la LS/2007. La disposición final 1ª en su apartado 1 considera este precepto estatal como condición básica en virtud del art. 149.1.1 CE.

El tercer deber es el de atender en la ordenación de los usos del suelo a diversos principios: accesibilidad universal, igualdad de género, movilidad, eficiencia energética, suministro de agua, prevención de riesgos y accidentes y de contaminación. Hay que añadir en ese punto el deber de sostenibilidad recogido en el art. 15 que somete los instrumentos de ordenación territorial y urbanística a evaluación ambiental, precisando los diversos documentos e informes que deben obrar en su tramitación (de las Administraciones hidrológica, de costas, de carreteras y de otras infraestructuras), a los que se califica de determinantes. Pero además se prevé un informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística que tendrá carácter periódico. Finalmente, se introduce la exigencia de ejercer de forma plena la potestad de ordenación cuando una actuación de urbanización tenga efectos significativos sobre el medio ambiente.

Como cuarto deber, el art. 11 de la LS/2007 recoge el de la publicidad de los instrumentos de ordenación y ejecución territorial y urbanística, disponiendo un plazo mínimo de información pública de veinte días. Cabe destacar la necesidad de que se aporte en este procedimiento de información al público un resumen ejecutivo expresivo de los aspectos fundamentales (ámbito de actuación, alcance de la alteración, suspensión y duración).

El quinto deber es el de la eficacia. Las Administraciones Públicas deben ser eficaces, lo que se une al tiempo de resolución de los procedimientos, aquí, de aprobación de los instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística. Diferencia a tal fin entre los dos modos comunes de iniciación del procedimiento (a solicitud o de oficio) para anudarles diferentes consecuencias. En el primer caso (solicitud de particulares) además del silencio positivo se contempla que el incumplimiento del deber de resolver en plazo dé lugar a indemnización de los gastos de la presentación de las solicitudes. En el segundo (de oficio) se establece el silencio positivo para la falta de aprobación definitiva de planes por la Administración autonómica dentro de plazo.

3 Las situaciones básicas del suelo

Constituye el aspecto más novedoso del Título II  y seguramente uno de los más relevantes de la LS/2007. Las cuestiones principales que se plantean rondan en torno a tres puntos: 

I. La competencia del Estado

La LS/2007 pretende moverse dentro de la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 62/1997 y 164/2001) que reconoce competencia, dentro de las condiciones básicas, al Estado para fijar las clases de suelo e incluso los elementos mínimos de cada una de ellas. Entiendo que el legislador estatal se ha movido dentro del amplio ámbito que la STC 164/2001 reconoció al Estado y que ha seguido, salvadas las distancias, el esquema de la LRSV estableciendo solamente los aspectos de regulación mínima dejando por tanto un amplio margen normativo a las Comunidades Autónomas.

II. El rechazo de la clasificación

El punto principal de la regulación de la LS/2007 es el rechazo de la técnica de la clasificación. Se lanzan varias acusaciones a ésta: que es una técnica urbanística y que además ha alentado la especulación del suelo. Por tanto sustituye el anterior concepto de clases del suelo propio de la tradición urbanística desde la LS 56, por uno nuevo: el de situaciones básicas de suelo. Sin embargo, a mi juicio el cambio no es tan radical en este punto, por cuanto que las situaciones básicas del suelo de la nueva LS/2007 se identifican muy claramente con las clases del suelo de la LRSV que no eran, como señaló el Tribunal Constitucional, sino referencia a aspectos físicos en que se encontraba el suelo, máxime en el suelo urbano donde su fijación respondía al principio de la fuerza normativa de lo fáctico. Por lo demás, los criterios de identificación de las nuevas situaciones son claramente asimilables con los anteriores criterios de las clases recogidos en los arts. 8  y siguientes de la LRSV.

III. Las dos nuevas situaciones básicas

La novedad esencial no está en el cambio nominalista, sino en el de la supresión de la anterior clase de suelo urbanizable. El suelo urbanizable de la LRSV ha pasado a entenderse como el culpable de la aplicación con resultados tan negativos de la LRSV, sobre todo, por su carácter residual, que modificó su consideración en la legislación precedente. Todo el suelo del territorio español era, en principio, urbanizable salvo que se fijara lo contrario de forma expresa. Los abusos del «todo urbanizable» han llevado (en una política pendular) al otro extremo de la supresión de la clase de suelo urbanizable . Supresión que tiene, además, enormes consecuencias en materia de valoraciones.

Por tanto, todo el suelo sólo puede estar en alguna de estas dos situaciones básicas: suelo rural y suelo urbanizado, no previéndose ninguna intermedia.

Se produce, así pues, un cambio radical respecto de la LRSV, donde el suelo urbanizable pasó a ser la clase «estrella», quedando toda la decisión prácticamente en el nivel municipal, siendo los planes los que siempre que no dijeran lo contrario permitían la aparición directa de esta clase por su carácter residual.

La pregunta que debemos hacernos es si ha desaparecido la clase de suelo urbanizable de forma efectiva. La respuesta es afirmativa, pero con algunas salvedades importantes. No se puede negar su desaparición jurídica decretada por la LS/2007, pero en la práctica aparece ahora oculta bajo la forma de un supuesto dentro de la situación de suelo rural, el suelo rural susceptible de transformación urbanística.

No hay una identificación entre las situaciones del suelo de la LS/2007 y las clases de suelo de la LRSV, aunque cabe encontrar ciertas correspondencias: el suelo urbanizado responde a la categoría del suelo urbano consolidado y el suelo rural abarca las demás clases y categorías de la LRSV (suelo urbano no consolidado, suelo urbanizable y suelo no urbanizable).

4 El suelo urbanizado

El art. 12.3 de la LS/2007 lo define como aquel que ha sido ya transformado por la ejecución urbanística y aparece con una urbanización integrado en un núcleo de población, contando por tanto con los servicios y dotaciones urbanísticas. Como puede verse, es el suelo urbano consolidado de la LRSV . Es el suelo que se halla ya transformado de forma completa o prácticamente total (faltaría simplemente realizar las obras de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento). La LS/2007 establece los requisitos mínimos para que pueda entenderse como urbanizado: estar integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.

Tiene que tratarse parcelas, edificadas o no, entendiéndose por Parcela «la unidad de suelo que tenga atribuida Edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente» (art. 17.1).

No obstante, este precepto, por constituir solamente la fijación de una condición básica, es una disposición incompleta que precisa de ser completada por la legislación urbanística para establecer qué dotaciones y servicios son los requeridos para que un suelo pueda ser calificado como urbanizado.

Además, se contempla la posibilidad de establecer normas especiales para los núcleos rurales, aspecto que ya está contemplado en diversas leyes autonómicas en la actualidad.

El suelo urbanizado es un suelo que puede entenderse como definitivo en su realidad como norma general. Sin embargo, puede ser sometido a dos tipos de actuaciones de modificación de su posición, aunque ello no suponga nunca modificación de la situación básica. Las operaciones de modificación o transformación del suelo urbanizado que se contemplan son las dos siguientes:

1. Puede ser sometido a actuaciones de urbanización, pero no de la categoría de nueva urbanización sino de reforma o renovación urbana.
2. Asimismo sobre el suelo urbanizado pueden efectuarse actuaciones de dotación, es decir, dirigidas a incrementar dotaciones públicas sin llegar a constituir actuaciones de reforma o renovación urbana. Su diferencia con las anteriores radica en su carácter no integral.

El régimen de derechos y deberes de los propietarios de suelo urbanizado es similar a los previstos en la LRSV para el suelo urbano consolidado: Edificar y patrimonializar la Edificabilidad , sin que se les impongan deberes de cesión de ningún tipo, puesto que se entiende que ya se han efectuado con anterioridad.

Sólo en el caso de que el suelo urbanizado esté sometido a actuaciones de reforma urbana o de dotación, los deberes de los propietarios del suelo urbanizado se incrementan. En el caso de las actuaciones de reforma o renovación urbana los deberes se equiparan a los de todas las actuaciones de transformación urbanística (de las que las primeras son sólo una especie) y por tanto se equiparan con los deberes que la LRSV impone a los propietarios del suelo urbano no consolidado y urbanizable, en definitiva, cesiones de suelo y de Edificabilidad y abono y ejecución, en su caso, de las obras de urbanización. Cuando se trate de actuaciones de dotación estos deberes se reducen en algún caso (cesiones de suelo y de Edificabilidad ).

5 El suelo rural

Pasa a ser la situación que alberga todos aquellos supuestos en que el suelo no pueda quedar incluido dentro de la situación de suelo urbanizado. Es una situación residual, pero no sólo se limita a ello. Por tanto cabe hablar de tres supuestos de suelo rural:

a) Suelo rural preservado: es el suelo que en razón de sus valores (la LS/2007 ejemplifica algunos) debe ser preservado de las actuaciones de transformación urbanística. Es el suelo no urbanizable de protección o preservación de la legislación urbanística, que no puede ser objeto de urbanización.

b) Suelo rural transformable urbanísticamente: es el suelo rural para el que se prevea su paso a la situación de suelo urbanizado. Es el suelo sometido a actuaciones de transformación urbanística, más bien de la categoría de nueva urbanización. Cabe identificarlo con la anterior clase de suelo urbanizable de la LRSV. Sin embargo, ahora se califica de suelo rural (algo esencial tanto para el régimen de deberes, como sobre todo en orden a su valoración) y tendrá dicho carácter «hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización».

c) Suelo rural residual: aquel que no pueda ser calificado como suelo urbanizado. Es la categoría de suelo urbano no consolidado de la LRSV que en diversas leyes urbanísticas recibía este carácter residual. No obstante, ahora tiene dos caracteres bien diferentes: es suelo rural, seguramente porque le faltará alguno de los requisitos exigidos por la LS/2007 y por la ley urbanística correspondiente para ser caracterizado como suelo urbanizado y, además, precisará de urbanización para cumplir los requisitos de conversión en suelo urbanizado.

El suelo rural de estos dos últimos supuestos está sometido a operaciones de transformación urbanística, de las denominadas de nueva urbanización, puesto que las otras dos restantes (de reforma y renovación urbana y de dotación) están limitadas al suelo urbanizado.

Dada la importancia que se da a la culminación de las obras de urbanización para que se produzca el paso de una situación (rural) a otra (urbanizado), el art. 14 se ocupa de fijar cuándo se inician las actuaciones de urbanización y cuándo se terminan. La terminación se produce cuando se hayan cumplido los deberes y levantado las cargas y se haya realizado la urbanización de forma ajustada a la ordenación territorial y urbanística. Se establece la presunción de la terminación por la recepción de las obras por la Administración, previéndose una recepción presunta por silencio administrativo.

Lo más importante son los deberes que se imponen a los propietarios del suelo rural sometido a actuaciones de nueva urbanización, cuyos terrenos están afectados con garantía real al cumplimiento de estos deberes (art. 16 ). Se asimilan a los deberes propios del suelo urbanizable de la LRSV: cesión de suelo, cesión de Edificabilidad , abono y ejecución (en su caso) de las obras de urbanización, entrega de las obras e infraestructuras a la Administración, realojamiento e indemnización de construcciones y edificaciones a demoler o de plantaciones o sembrados que no puedan conservarse.

Cabe detenerse en la cesión de Edificabilidad (antes aprovechamiento urbanístico). La LS/2007 introduce notables variaciones en este punto sobre la LRSV: la cesión es gratuita (aunque ahora se omite dicha expresión) y libre de cargas de urbanización (siempre) y, además, debe tener un destino ya prefijado legalmente, el patrimonio público del suelo. La horquilla en que se mueve la cesión se eleva del 5 al 15 por 100, aunque excepcionalmente puede reducirse o ampliarse (hasta el 20 por 100). La cesión debe hacerse en suelo, que puede ser sustituido por otras formas de cumplimiento (dinero), excepto en el caso de estar destinado a viviendas de protección pública.

Por otra parte, se incluye una norma relativa a los convenios urbanísticos, en la que se prohibe que establezcan obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las legales, considerando en otro caso sus cláusulas nulas de pleno derecho.

Finalmente, unida a la transformación urbanística se contemplan normas sobre la formación de fincas y parcelas (art. 17), sobre transmisión de fincas y deberes urbanísticos (art. 18) y sobre declaración de obra nueva (art. 19). Cabe resaltar las novedades más importantes de estos dos últimos preceptos:

1. La acción de rescisión del contrato por parte del adquirente se eleva ahora al plazo de cuatro años (antes era de un año).
2. En los casos de escrituras públicas sobre propiedad de fincas y parcelas los notarios deben remitir a la Administración copia simple cuando para su autorización hubieran solicitado información urbanística previa a la Administración.
3. Para las escrituras de declaración de obra nueva se añade que debe acreditarse documentalmente el cumplimiento de todos los requisitos legales sobre edificación y el otorgamiento de las autorizaciones administrativas exigidas por la ordenación territorial y urbanística.

6 Consecuencias de la LS/2007 sobre las leyes urbanísticas autonómicas

Ya se han destacado las consecuencias directas en materia de vivienda, con una reserva del 30 por 100. Interesa resaltar ahora que la LS/2007 modifica profundamente la anterior clasificación del suelo de la LRSV suprimiendo una clase (suelo urbanizable) y también las categorías de suelo urbano (significativamente, el no consolidado). Las leyes urbanísticas autonómicas deberán completar, en plenitud de competencias sobre urbanismo , las condiciones básicas mínimas impuestas por el legislador estatal, a cuyo fin tendrán que realizar una nueva clasificación del suelo que se corresponda con las situaciones básicas de la ley estatal.

La operación legislativa que exige esta nueva correspondencia es sencilla: el suelo urbano consolidado pasa a ser suelo urbanizado y las demás clases y categorías de suelo pasan a ser suelo rural. Además se han ampliado notablemente los deberes impuestos a los propietarios, quedando fuera solamente los del suelo urbanizado, con lo que se da solución a las exigencias de algunas leyes autonómicas que establecían deberes adicionales a los propietarios de suelo urbano no consolidado. En definitiva, la LS/2007 sigue, al menos en parte, la estela ya adelantada por algunas leyes urbanísticas autonómicas, singularmente las de Castilla-La Mancha, Extremadura y País Vasco, tanto en restricción de la situación de suelo urbano , ahora urbanizado, como en la amplitud de deberes de los propietarios de suelo sometido a operaciones de transformación urbanística.