Los suelos y crecimientos sin ejecutar durante muchos años ¿Caducidad?

Los planes o instrumentos aprobados para el desarrollo del los suelos ¿Pueden durar eternamente?

Ya sea dentro de un Programa de Actuación Urbanística o bien en ejecución de las determinaciones del propio planeamiento general, una vez aprobado definitivamente un instrumento de planeamiento urbanístico de desarrollo que ordena pormenorizadamente el suelo y publicada adecuadamente dicha aprobación, se inicia la vigencia del mismo, que será indefinida, sin perjuicio de sus alteraciones. Al respecto, se ha pronunciado la jurisprudencia, por ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5.ª, de 22 de marzo de 2001, rec. 1867/1996.

Dicha vigencia indefinida obliga al particular y a la Administración a su cumplimiento hasta que sea sustituido, modificado o revisado por otro mediante su aprobación definitiva.

Hemos de recordar que los Planes que se aprueban deben incorporar un Plan de Etapas donde se fijan unos plazos máximos en los que cada fase debe ser desarrollado, por ejemplo, un Plan Parcial obliga a la Administración y a los particulares a su cumplimiento hasta que no sea sustituido, modificado o revisado por otro mediante su aprobación definitiva; por ello el Tribunal Supremo desde 1977 tiene declarado que “...la caducidad del Plan Parcial no está prevista en nuestra vigente legislación , pues el que existe es vinculante mientras no se derogue en todo o en parte...”. Ahora bien, puesto que el Plan nace para ser ejecutado entre sus determinaciones han de aparecer menciones relativas a los plazos de ejecución, así respecto de los planes parciales se exige la fijación del plan de etapas para su efectiva ejecución.

El transcurso del Plan de Etapas sin haberse ejecutado el Plan no produce la caducidad del Plan, ni lo invalida, porque los Planes tienen vigencia indefinida, tal y como dispone el propio art. 154 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico (RPU), como legislación básica de aplicación supletoria para todas aquellas Comunidades Autónomas que no hayan ejercido su competencia reguladora en la materia.

El incumplimiento del Plan de Etapas no produce la derogación o caducidad del plan, lo cual no significa que los plazos sean irrelevantes pues, por el contrario, su desconocimiento acarrea importantes consecuencias especialmente respecto de las garantías prestadas para asegurar el exacto cumplimiento de los compromisos adquiridos (art. 46.c RPU), con lo que incluso sería posible una ejecución extemporánea como deriva del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RGU).

Dicho incumplimiento del Plan de Etapas y de los plazos que se establezcan, lo que otorga es una potestad a la Administración (Ayuntamiento) a iniciar los trámites necesarios para la declaración del incumplimiento de dicho Plan de Etapas y por tanto adoptar los actos que en consecuencia de dicho incumplimiento proceda, con lo que como por ejemplo:

• Sustitución del Sistema de Actuación por Cooperación o expropiación.
• Modificación del Planeamiento y supresión de la actuación sistemática
• Modificación estructural y reclasificación del suelo
• etc..

Obligaciones y responsabilidad de los propietarios para el desarrollo

La legislación con carácter general establece una serie de obligaciones inherentes a la propiedad del suelo, de forma que los propietarios deben participar en el proceso urbanizador en los términos establecidos legalmente, todo ello al objeto de evitar que los crecimientos y desarrollos urbanísticos queden a expensas de especuladores u oportunistas y que realmente la ejecución del planeamiento se haga velando por el interés geneal.

Si atendemos a lo dispuesto en nuestra legislación básica, en los casos de actuaciones sistemáticas donde queda en manos de los propietarios la gestión y desarrollo del mismo, se establecen una serie de plazos reglados que constriñen en el tiempo la libertad y oportunidad de dichos crecimientos, así el art. 158 del RGU dispone que los propietarios deben presentar, en el plazo de tres meses desde la aprobación del instrumento o Plan Parcial, un proyecto de Estatutos y Bases para la constitución de la Junta de Compensación. Si esto no hubiera sido así, el Ayuntamiento debería haber requerido su presentación en el plazo adicional de tres meses más, y si se desatendiese de nuevo el requerimiento, habilitaría ello a sustituir el sistema de actuación. Sin embargo, el transcurso de este plazo sin que se presenten los Estatutos y Bases no determina automáticamente la sustitución del sistema de compensación, tal y como así ha interpretado la STS, de 26 de diciembre de 1991.

Nada impide la Gestión y Ejecución, por los propietarios de suelo, de un Plan Parcial aprobado hace muchos años, aunque se incumplan todos los plazos establecidos, no obstante, si se le habilita al Ayuntamiento la posibilidad de cambiar el sistema de actuación, si se han incumplido los requisitos del art. 158 RGU, debiendo mantenerse la garantía exigida por el art. 46.c del RPU hasta la sustitución con aquella que se constituya con la presentación de los estatutos y bases de actuación y, en su caso, con el proyecto de urbanización.

Reclasificar el suelo a rústico (no urbanizable) si no se desarrolla 

La potestad que tiene un Ayuntamiento para modificar las cosas e innovar su Planeamiento General es fruto de la naturaleza reglamentaria de los mismos y de la necesidad de su adaptación a las nuevas exigencias y realidades, es por ello por lo que la alteración de la clasificación del suelo para clasificarlo como suelo no urbanizable o de carácter rural, excluyéndolo de cualquier desarrollo urbanístico, entra dentro de la potestad del municipio de planeamiento (ius variandi) y sólo dará lugar a indemnización por responsabilidad patrimonial si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución del planeamiento o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

No obstante, dicha potestad no es del todo libre y debe fundamentarse en razones objetivas, en los supuestos reales que la hacen necesaria y demandan la alteración; supuestos que han de explicarse y razonarse, siendo el instrumento para ello la Memoria.

No condicionan ni limitan esta potestad innovadora o de modificación el que esté en vigor o se haya aprobado recientemente un Plan, ni la suscripción previa y reciente de Convenios. Todo ello sin perjuicio de los derechos indemnizatorios a que haya lugar, tal y como establece el art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU):

Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración

Siendo del todo clave, al efecto de valorar los posibles costes e indemnizaciones de la reclasificación propuesta, que dicha alteración se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, que la ejecución no se hubiere podido llevar a efecto por causas imputables a la Administración.

El problema puede surgir cuando dichos plazos no hayan sido previstos expresamente en la legislación urbanística o en el planeamiento, cuestión tratada en la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1997, en la que se concluye

...el supuesto de hecho no se integra únicamente por la alteración de la ordenación urbanística, sino que es preciso, además, que, confiando en la subsistencia de ésta, se hayan desarrollado actividades o gastos que devengan inútiles por virtud de la alteración anticipada, por lo que no todos los propietarios resultan amparados por aquel artículo, sino únicamente los que sobre la base de una cierta ordenación hayan desarrollado aquellas actuaciones ... la indemnización exige la concurrencia de los dos requisitos y la existencia de lesión ... opera no sólo en los supuestos en que hayan previsto expresamente plazos para su ejecución, sino también cuando no exista esa previsión ... existe un plazo implícito que abarcaría el tiempo razonablemente necesario para su ejecución...

A efectos de exigencia de responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento, sería intrascendente que el planeamiento no haya previsto plazos concretos para su ejecución, ya que este plazo es implícito para la ejecución del planeamiento y se anuda a los principios de seguridad jurídica y de buena fe, tal y como se concreta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1993 y que a continuación exponemos:

...La virtualidad conjunta de los principios de seguridad jurídica y de buena fe determina en lo que ahora importa dos tipos de consecuencias:

A) La responsabilidad derivada de una modificación anticipada de los planes prevista en el art. 87.2 del Texto Refundido opera no sólo en los supuestos en que se hayan previsto expresamente plazos para su ejecución sino también cuando no exista esa previsión: el plan nace para hacerse realidad —si así no fuera no pasaría de ser un dibujo muerto— lo que implica la necesidad de desarrollar una compleja actividad de ejecución que reclama siempre un cierto lapso de tiempo, de suerte que hay que entender que en el plan existe un plazo implícito que abarcará el tiempo razonablemente necesario para su ejecución lo que justifica una confianza legítima en que el plan va a mantenerse vigente durante ese tiempo. Sólo así puede esperarse que los particulares hagan gastos para su ejecución.

Y si la modificación se produce antes del agotamiento de dicho plazo implícito, podrá entrar en juego la indemnización derivada de una modificación anticipada...